АНДРІЙ ПОТАПЕНКО, суддя-спікер Ржищівського міського суду Київської області
Однією з гарантій незалежності судової влади є дотримання порядку призначення та звільнення суддів із посад, передбаченого Конституцією та законами України. Натомість, уносячи зміни до Конституції та ухвалюючи нову редакцію закону «Про судоустрій і статус суддів», Верховна Рада знехтувала як цим принципом, так і рекомендаціями міжнародних інституцій. Як наслідок, порушені права та перекреслені обгрунтовані сподівання на продовження кар’єри майже 1500 суддів, які були призначені вперше.
Із поправкою на конкурс
Як відомо, ухваленим 2 червня 2016 року законом «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» №1401-VIII серед іншого скасовується випробувальний термін призначення суддів на посади. Це рішення майже одностайно вітається як самими суддями, так і всією юридичною спільнотою нашої держави як крок до утвердження міжнародних стандартів у сфері судочинства.
Водночас пп.2 п.161 закону №1401-VIII передбачено, що повноваження суддів, призначених уперше, припиняються із закінченням 5-річного строку. Вони можуть бути призначені на посади суддів у порядку, встановленому законом.
Підпунктом 4 п.161 цього ж акта окреслено, що всі судді, як призначені вперше, так і обрані безстроково до набрання чинності законом №1401-VIII, мають пройти перевірку на відповідність займаній посаді. Виявлена за результатами такого оцінювання невідповідність займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для його звільнення.
Одночасно парламент прийняв у цілому новий закон «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 №1402-VIII. У його «Прикінцевих та перехідних положеннях» міститься п.17, який є імплементацією норми пп.2 п.161 закону №1401-VIII.
Перед тим як детально проаналізувати зазначену норму, зауважимо, що п.17 «Прикінцевих та перехідних положень» на час унесення Президентом проекту №4734 в парламент мав таку редакцію:
«Повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності цим законом, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням такого строку, можуть бути призначені на посаду судді після підтвердження їх відповідності займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності за результатами кваліфікаційного оцінювання, що проводиться в порядку, встановленому цим законом».
Саме наведену редакцію підтримав Пленум Верховного Суду, затвердивши 1.06.2016 висновок до проекту №4734, де зазначив, що така редакція
відповідає міжнародним стандартам у сфері судочинства.
Разом з тим Комітет ВР з питань правової політики та правосуддя у день голосування за проект №4734 провів ранкове засідання, на якому схвалив правки до документа. Серед них спочатку комітет, а потім і ВР затвердили нову редакцію п.17 «Прикінцевих та перехідних положень»:
«Повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності цим законом, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням такого строку, можуть бути призначені на посаду судді за результатами конкурсу, що проводиться в порядку, встановленому цим законом».
Прийняття такої редакції п.17 викликає стурбованість суддів, призначених згідно з чинною Конституцією вперше, але не обраних безстроково. Насамперед тих, у кого ще не закінчився строк першого призначення. Водночас під регулювання вказаної норми можуть підпадати також судді, в яких уже закінчилися повноваження, проте вони дотепер не отримали рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів щодо обрання безстроково.
Як відомо, за чинним законодавством, такі рекомендації можуть бути надані лише після проходження кваліфікаційного оцінювання. Однак на цей час первинне кваліфоцінювання проведено тільки щодо 100 суддів у місцевих судах, які звернулись із заявами про обрання безстроково. Графік проведення оцінювання інших суддів ще не визначений через надмірне навантаження ВККС. Таких осіб нині працює близько 1500, й у перспективі чимало з них неодмінно спробують свої сили у відповідних процедурах. Адже переважно це молоді юристи, які перебувають на початку суддівської кар’єри, бажають її продовжити й, відповідно, не мають права на відставку за вислугою років.
Ризики неповноважності
Судді вбачають істотні ризики в порушенні зазначеним законом (п.17 «Прикінцевих та перехідних положень») забезпечення строку свого перебування на посадах та принципу незмінюваності,
що є ключовими елементами незалежності суддів згідно з міжнародними стандартами. Обов’язковість повторного конкурсу для працюючих суддів є політично мотивованою дією законодавчої влади, яка порушує легітимність призначених уперше згідно з чинною Конституцією суддів, яким гарантується збереження посади.
Починаючи з 2011 року судді першої інстанції були відібрані на конкурсних засадах серед тисяч охочих одягнути мантію. Водночас процедура та стадії добору, які застосовувалися з 2011-го, майже не відрізняються від тих, що запроваджуються законом №1402-VIII. На ці добори держава витратила чимало бюджетних коштів. Конкурси проведені за сприяння та під ретельним контролем міжнародних донорів, зокрема проекту USAID «Справедливе правосуддя».
Рішення про призначення такої великої частини суддівського корпусу за результатами нового конкурсу, а не через процедуру підтвердження відповідності займаній посаді може ускладнити або взагалі зупинити здійснення правосуддя в багатьох місцевих судах України.
Як відомо, за офіційними даними ВККС, станом на липень 2016 року в Україні:
• 2 суди взагалі залишилися без суддів, наділених повноваженнями;
• 22 суди мають у штаті тільки 1-го повноважного суддю;
• 79 судів — по 2 повноважні судді.
Після втрати права здійснювати правосуддя великою кількістю законників, призначених уперше, чисельність установ без повноважних суддів неодмінно збільшиться. Як наслідок, робота в цих судах зупиниться на невизначений час, що може спричинити численні звернення громадян України до Європейського суду з прав людини із заявами про порушення ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо забезпечення права на справедливий суд.
Міжнародні стандарти
Якими ж є основні міжнародні стандарти у сфері судочинства, не дотримані при прийнятті зазначеної норми закону?
Згідно з висновком КРЄС №10 (2007) до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства визначено: всі проекти законів, які стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів та будь-які законопроекти, котрі можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або обмежити гарантії доступу громадян (включаючи самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана всіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація (п.87).
Згідно із заходами 1.2 Плану дії Ради Європи щодо посилення незалежності та неупередженості судової влади СМ(2016)36 final державам-членам потрібно вжити заходів, якщо це необхідно, для забезпечення процедур обрання, призначення й підвищення суддів на посадах відповідно до принципів прозорості, об’єктивних критеріїв здійснення судових повноважень, з основним наголосом на здібностях і досвіді, а також відсутності надмірного політичного втручання.
Так, відповідно до п.1.3 Європейської хартії про закон «Про статус суддів» щодо кожного рішення стосовно відбору та призначення судді на посаду, підвищення по службі або припинення його повноважень законом має бути передбачено втручання органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, у складі якого щонайменше половина членів — судді, обрані їх колегами, в якому було б гарантовано якнайширше представництво суддівського корпусу. Згідно з п.3.3 цієї хартії там, де процедурою призначення на посаду передбачається проходження випробувального терміну перед тим, як приймається рішення про призначення на посаду на постійній основі, або там, де суддя призначається на посаду на строк, що може поновлюватися, рішення про непризначення на посаду на постійній основі або про непоновлення призначення може бути винесене тільки незалежним органом, про який ідеться в п.1.3, або на підставі його пропозиції, рекомендації чи погодження з ним або висловленої ним думки.
Відповідно до п.40 висновку Венеціанської комісії СDL-АD (2010)003 від 16.03.2010 призначення судді на посаду безстроково після завершення 5-річного строку слід викласти як основну норму, відхилення
від якої буде можливим лише за умов, які дозволяють звільнення судді, призначеного безстроково. При цьому ВК посилається на рішення ЄСПЛ у справі «Штірингер проти Німеччини», в якому говориться, що «судді, призначені на випробувальний строк, мають отримувати призначення безстроково не пізніше, ніж через 5 років перебування на посаді».
У п.51 рекомендації КМ РЄ СМ/Rес (2010)12 наголошено: якщо суддю призначають на посаду на випробувальний або фіксований термін, рішення про підтвердження призначення чи подовження такого терміну має прийматися тільки відповідно до п.44 рекомендації, щоб забезпечити цілковите дотримання принципу незалежності судової системи. У п.44 зазначено ж, що рішення, які стосуються добору та підвищення суддів по службі, мають грунтуватися на об’єктивних критеріях, які попередньо визначені законом чи компетентними органами влади. Прийняття таких рішень має базуватися на заслугах з урахуванням кваліфікації, умінь та потенціалу, необхідних для вирішення справ при застосуванні закону. При цьому повинна зберігатися повага до людської гідності.
Таким чином, у міжнародних стандартах указано, що після проходження так званого випробувального терміну (5-річного строку) рішення про подальше перебування судді на посаді повинен приймати відповідний незалежний компетентний орган з урахуванням заслуг, кваліфікації, умінь і потенціалу судді.
Елементи незалежності
Крім того, міжнародні документи рекомендують беззаперечно дотримуватися одного з ключових елементів незалежності суддів — принципу незмінюваності. Так, у висновку №1 (2001) КРЄС про стандарти незалежності судових органів та незмінюваність суддів наголошувалося: практика європейських країн, як правило, полягає в тому, щоб суддів призначали на повний робочий час до досягнення офіційного пенсійного віку. Такий підхід створює найменше проблем з огляду на незалежність (п.48).
КРЄС уважає, що у виняткових випадках, коли призначення на посади штатних суддів відбувається на обмежений строк, він не повинен бути поновлювальним за відсутності процедур, які
забезпечували б таке:
а) суддя, якщо має бажання, розглядається для повторного призначення відповідним органом;
б) рішення стосовно повторного призначення виноситься на суто об’єктивних підставах, виходячи з професійних якостей та без урахування політичних міркувань.
У п.49 рекомендації КМ РЄ СМ/Rес (2010)12 сказано, що забезпечення терміну перебування на посаді та незмінюваність — ключові елементи принципу незалежності суддів. Відповідно, суддя повинен мати гарантований строк перебування на посаді до часу обов’язкового виходу у відставку, якщо такий існує.
Аналогічні положення викладено в п.17 Декларації щодо принципів незалежності судової влади від 14.10.2015.
У доповіді Венеціанської комісії «Європейські стандарти у сфері судочинства — систематичний огляд» від 3.10.2008 зазначалося, що випробувальний термін здатний підірвати незалежність суддів, оскільки вони можуть відчувати, що на них тиснуть стосовно прийняття рішень у справах конкретним часом. Якщо випробувальний строк уважається необхідним, «судді може бути відмовлено в затвердженні на посаді тільки з об’єктивними критеріями та із застосуванням тих же процесуальних запобіжних заходів, що застосовуються при звільненні судді з посади».
У висновку №18 (2015) КРЄС стосовно позиції судової влади та її відносин з іншими гілками влади в умовах сучасної демократії наголошувалося, що для виконання функцій, закріплених конституцією, кожен суддя повинен бути призначеним на посаду й таким чином стати представником судової влади. Кожен одноосібний суддя, призначений відповідно до конституції та інших правових норм, отримує таким чином свої конституційні повноваження й легітимність. Це призначення, здійснене згідно з конституцією та іншими правовими нормами, безумовно, надає одноосібним суддям компетенції та відповідні повноваження застосовувати закон у тому вигляді, як його прийняла законодавча влада чи як його сформулювали інші судді. Легітимність, якою одноосібний суддя наділяється з моменту свого призначення на посаду відповідно до конституції та
інших правових норм конкретної держави, є його «конституційною або формальною легітимністю» (п.14).
КРЄС називала різні методи призначення суддів у європейських державах. До них належать, наприклад, призначення радою суддів чи іншим незалежним органом, вибори в парламенті та призначення виконавчою владою. Як наголошувала КРЄС, кожна система має свої переваги й недоліки. Є підстави стверджувати, що призначення шляхом голосування в парламенті та меншою мірою призначення виконавчим органом можуть вважатися такими, що надають додаткову демократичну легітимність, хоча ці методи призначення несуть із собою ризик політизації та залежності від інших гілок влади. Для запобігання цим ризикам КРЄС рекомендувала, аби кожне рішення, пов’язане з призначенням чи кар’єрою судді, базувалося на об’єктивних критеріях, приймалося незалежним органом або підлягало гарантіям того, що воно прийматиметься тільки на основі цих критеріїв.
КРЄС також радила, аби у прийнятті рішень щодо призначення чи заохочення суддів брали участь незалежні органи влади, велику частину складу яких було обрано іншими суддями демократичним шляхом. Конституційну легітимність суддів, яким гарантується збереження посади, не можуть підривати дії законодавчої або виконавчої гілок влади, вчинені у зв’язку з політичними змінами (п.15).
У висновку від 15.06.2013 DL-AD(2013)014 Венеціанська комісія зазначала, що випробувальний термін ускладнює реалізацію принципу суддівської незалежності. Він не повинен бути довшим за строк, необхідний для оцінки компетенції судді. 5 років видається надто довгим строком. Венеціанська комісія вважає, що встановлення випробувальних термінів підважує незалежність суддів з огляду на те, що вони можуть перебувати під тиском і розглядати справи з урахуванням власних інтересів. Вказане не повинно трактуватися як заперечення будь-яких можливостей призначення тимчасових суддів. У країнах з відносно новою судовою системою перевірка компетенції судді може бути необхідною перед його/її призначенням безстроково. Коли випробувальні періоди розглядаються як необхідні, відмова в подальшому обранні судді має базуватися на об’єктивних критеріях та забезпеченні
аналогічних процедур і гарантій, що застосовуються при звільненні суддів. Ліквідація випробувальних термінів схвалюється й відповідає рекомендаціям ВК (пп.17, 18).
У пп.47—49 висновку щодо пропозицій стосовно внесення змін до проекту закону про внесення змін до Конституції щодо посилення незалежності суддів України від 10.12.2013 CDL-AD (2013) 034 наголошується, що Венеціанська комісія послідовно виступає проти випробувального терміну для суддів, бо він ставить під загрозу їх незалежність. Кваліфікаційний тест для всіх суддів є дуже делікатним питанням. Комісія дуже критично поставилася до звільнення з посад усіх суддів у Сербії, які мали повторно подати заяви про вступ на свої посади. Кваліфікаційні тести для всіх суддів можуть створити схожі проблеми, поставити під загрозу незалежність суддів, а тому їх слід уникати. Проблеми з кваліфікацією суддів мають розв’язуватися шляхом ефективного дисциплінарного провадження в окремих випадках.
Законопроект передбачав, що судді, випробувальний термін яких добігає кінця, після набрання чинності конституційними змінами будуть призначені безстроково. Пропозиція №18 також окреслює, що їх призначатиме Вища рада юстиції, а конкурсні іспити не доведеться проходити. У міжнародних стандартах також наголошено, що звільнення судді з посади (як і необрання на посаду після закінчення випробувального строку) має відбуватися за результатами дисциплінарного чи кримінального провадження після проведення належної процедури та на основі підтверджених даних.
Необ’єктивні критерії звільнення
Водночас заслуговує на підтримку попередня редакція п.17 «Прикінцевих та перехідних положень» проекту №4734, згідно з яким підтвердження відповідності займаній посаді мало відбуватися за результатами кваліфікаційного оцінювання із застосуванням об’єктивних критеріїв, а не за конкурсом. Це положення відповідає пп.2 та 4 п.161 закону №1401-VIII і міжнародним стандартам у сфері судочинства.
Так, у п.23 доповіді Венеціанської комісії щодо незалежності судової системи, схваленої на 82-му пленарному засіданні 12—13.03.2010, наголошується, що всі рішення стосовно
професійної кар’єри суддів повинні мати в основі об’єктивні критерії. Як обрання, так і кар’єра суддів мусять базуватися на заслугах, урахуванні кваліфікації, моральних якостей, професіоналізму й ефективності. Принцип, що всі рішення стосовно призначення та підвищення суддів на посадах мають грунтуватися на заслугах із застосуванням об’єктивних критеріїв у рамках закону, не підлягає сумнівам (п.27).
Отже, підбиваючи підсумок аналізу міжнародних стандартів стосовно незмінюваності суддів, призначених уперше, можна зробити такі висновки.
Прийняття закону №1402-VIII (п.17) дисонує з тим, що Україна як член Ради Європи визнала випробувальний термін призначення судді на посаду зайвим, скасувавши його, привела норми Конституції у відповідність до міжнародних стандартів. Водночас нормою спеціального закону парламент погіршив правове становище тих суддів, які були призначені на 5-річний строк.
Норма п.17 «Прикінцевих та перехідних положень» закону №1402-VIII щодо необхідності брати участь у конкурсі для продовження професійної кар’єри є надмірним політичним утручанням парламенту в процес призначення суддів і такою, що не відповідає як чинній Конституції, так і внесеним до неї змінам. Адже судді можуть бути звільнені з посад лише з підстав, визначених Основним Законом. Тому з метою приведення вказаної норми у відповідність до пп.2 та 4 п.161 закону №1401-VIII, міжнародних стандартів у сфері судочинства, відвернення колапсу через недоукомплектованість складу місцевих судів п.17 «Прикінцевих та перехідних положень» акта №1402-VIII потребує невідкладних змін.
_03_03.png)
