В очікуванні нововведень
У жовтні цього року наберуть чинності ухвалені Верховною Радою 2 червня 2016 року закони «Про
органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (№1403-VIII), «Про виконавче провадження» (№1404-VIII). Вказані акти мають на меті підвищення ефективності діяльності органів та осіб, що здійснюють примусове виконання судових рішень, і забезпечення належної реалізації завершальної стадії судового розгляду. Передбачається введення змішаної системи виконання судових рішень шляхом модернізації служби державних виконавців та запровадження інституту приватних виконавців.
Припускаючи невідворотність передання виконавчого провадження також і до рук приватних виконавців, слід провести коротке дослідження наявних в європейських державах моделей примусового виконання судових рішень. Це дозволить спрогнозувати шляхи подальшого реформування процедури виконавчого провадження й у нашій країні.
У сучасній літературі висловлюються різні точки зору на класифікацію моделей примусового виконання. Так, залежно від того, чи є органи примусового виконання єдиною системою в державі, яка централізована по вертикалі, або ж від існування
кількох самостійних органів виокремлюються централізовані та децентралізовані системи виконання рішень.
Сутність централізованої системи полягає в тому, що примусове виконання здійснюється одним з однорідних органів виконання рішень, котрий, однак, як може належати до виконавчої влади, так і перебувати у віданні судів або функціонувати на приватноправовій основі. Децентралізовані системи натомість характеризуються дискрецією, яка проявляється в тому, що різні органи примусового виконання здійснюють різні виконавчі дії.
Із запропонованого критерію класифікації виходить Європейська комісія з ефективності правосуддя (CEPEJ). В одному з останніх досліджень комісії називаються дві категорії країн:
• із централізованими системами виконання, де діє єдиний орган незалежно від видів виконавчих дій та сфери, в якій провадиться виконання (Австрія, Бельгія, Іспанія, Фінляндія, Нідерланди, Румунія, Швеція та значною мірою Франція);
• з децентралізованими системами виконання, де функції щодо виконання можуть розподілятися між
різними органами залежно від того, які дії слід учинити.
Пошук найкращого вибору
Загальноприйнятою в літературі є думка про більшу ефективність централізованих систем виконання. Зокрема, зазначається, що їх ефективність зумовлена великою оперативністю здійснення виконавчих процедур, адже, з одного боку, не потрібне погодження із судами (що обтяжує окремі процедури), а з другого — сама по собі наявність кількох органів виконання не виключає можливості ініціювання між ними спорів, основаних на колізії компетенції.
Координація функціонування системи в таких умовах ускладнена, а використання державних ресурсів далеко не оптимальне. Крім того, багатоманітність (навіть відносна) виконавчих органів призводить до так званої розмитості відповідальності перед кредитором. Децентралізовану систему апріорі складно перевірити, адже збір статистичних даних та загальний моніторинг системи — досить складний процес.
Серед інших переваг централізованої системи виконання називають і те, що:
• стягувач може негайно розпочати процедуру виконання без будь-якої згоди компетентного органу;
• виконавець має широкі можливості для отримання інформації про фінансовий стан боржника, а також доступ до закритих реєстрів;
• паралельне виконання, як правило, виключається;
• більшою мірою скоординовані зусилля щодо мирного врегулювання.
Система виконання судових рішень в Україні поки що є централізованою, адже відповідно до ч.1 ст.2 закону «Про виконавче провадження» примусове виконання рішень покладається на державну виконавчу службу, яка входить до системи органів Міністерства юстиції. Натомість законом №1404-VIII централізовану систему виконання змінено на децентралізовану, відповідно до чого повноваження щодо виконання судових рішень і рішень інших органів будуть мати державні та приватні виконавці. Запропонована система є
змішаною за критерієм альтернативності, адже, за загальним правилом, особа матиме право обирати, до якого з органів звертатися, проте окремі категорії справ віднесені до компетенції тільки державних виконавців.
Аналіз положень наведеного правового акта дозволяє зробити висновок, що велика кількість справ залишиться у виключній компетенції державного виконавця. Така система є змішаною децентралізованою за предметним критерієм. Тут потрібно врахувати використання для визначення виключної компетенції державного виконавця таких критеріїв, як вид виконавчих дій (пп.1, 6, 7, 9, 10 ч.2 ст.5 закону №1404-VIII), вид виконавчого документа (п.5 ч.2 ст.5), статус суб’єкта виконавчого провадження (пп.2, 3, 4, 8 ч.2 ст.5).
Державне значення
Науковці зміст змішаної моделі виконавчого провадження визначають тим, що за такої моделі виконавець, з одного боку, діє в інтересах боржника, а з другого — має публічно-правовий статус і наділений владними повноваженнями. Видається, що державний виконавець завжди діє в інтересах
стягувача й за ініціативою останнього порушує виконавче провадження, однак це не робить модель змішаною, позаяк такий стан речей притаманний будь-якій системі виконавчого провадження. Про змішаний характер системи потрібно говорити лише за наявності виконавців із різним правовим статусом (приватних та державних).
Таким чином, залежно від механізму виконання функцій у межах повноважень особою, яка наділена статусом виконавця, можемо вести мову про публічно-правову, приватноправову та змішану моделі виконання судових рішень і рішень інших юрисдикційних органів. За публічно-правової моделі виконання здійснюється державними органами. При цьому агент з виконання (державний, судовий, присяжний виконавець, судовий пристав — виконавець, бейліф та ін.) перебуває на службі у виконавчих органах державної влади або в службі виконавців, що функціонує при судових органах.
Інколи відповідальність за виконання рішень прямо покладається на суди. Фінансування системи органів, що здійснюють примусове виконання, у такому випадку здійснюється за рахунок коштів державного бюджету. Такі системи можуть бути як
централізованими (за умови існування єдиного державного органу, до компетенції якого належить виконання), так і децентралізованими, якщо такими функціями наділяється кілька державних органів.
На відміну від публічно-правової моделі, приватноправова характеризується тим, що агент з виконання є особою вільної юридичної професії. Фінансування та організаційне забезпечення його роботи здійснюється ним своїм коштом та на власний ризик. Виконавець несе повну матеріальну відповідальність перед сторонами виконавчого провадження, держава не фінансує його діяльності, оплата послуг здійснюється сторонами виконавчого провадження.
Служба виконавців за такої моделі функціонує на засадах незалежної професійної діяльності на кшталт організації роботи адвокатури або приватного нотаріату. Разом з тим приватний виконавець наділяється повноваженнями від імені держави, остання здійснює контроль за його діяльністю.
Змішана модель виконання судових рішень характеризується поєднанням ознак
публічно-правової та приватноправової моделей з одночасним функціонуванням системи державних і приватних виконавців, що діють або паралельно, або з певним розподілом компетенції відповідно до вимог національного законодавства.
Зазначена класифікація може вважатися загальноприйнятою, адже саме з неї виходять і наднаціональні органи, досліджуючи системи примусового виконання в Європі. Так, CEPEJ у дослідженні «Виконання судових рішень в Європі» у 2004 р. вирізняла 26 держав, у яких виконавці судових рішень мали публічний статус. В 11 країнах вони мали приватноправовий статус, а в 9 — змішаний.
Аналіз досліджень CEPEJ дозволяє говорити, що законодавство з питань організації діяльності виконавчого провадження в європейських країнах є досить динамічним та в багатьох із них перебуває на стадії реформування. Проте вже сьогодні в Європі очевидною є тенденція до все більшої «приватизації» сфери виконавчого провадження. Це виявляється в тому, що системи виконання рішень судів та інших юрисдикційних органів у багатьох країнах трансформуються від публічно-правової моделі у бік
приватноправової через перехідний етап змішаних систем виконання судових рішень.
Сподівання та загрози
Є різне бачення оптимальної моделі виконавчого провадження в Україні: як у запровадженні інституту приватних виконавців, так і в обранні судової або адміністративної організаційної форми державних виконавців.
Наприклад, висловлювалися пропозиції, що виконавці судових рішень мають перебувати в штаті судів, а виконавці всіх інших юрисдикційних актів — уходити до складу єдиної державної служби.
Проте повернення до публічно-правової моделі не здатне розв’язати проблеми, що існують у сфері виконавчого провадження та можуть призвести до ще більших порушень розумності строків. Тим більше що, як показує досвід зарубіжних держав, реформування має відбуватися не в межах публічно-правової моделі, а шляхом поступового переходу до приватноправової.
Багато теоретиків і практиків схвально ставляться до впровадження в Україні змішаної моделі
виконавчого провадження. Так, зазначається, що систему примусового виконання судових рішень доцільно побудувати відповідно до типової змішаної моделі. Тобто пропонується при збереженні всіх повноважень органів державної виконавчої служби право виконувати судові рішення надати приватним виконавцям.
Позитивними моментами нових законів є:
• розвантаження державної виконавчої служби;
• формування відкритого Єдиного реєстру боржників;
• автоматизація процедури виконання рішень;
• посилення відповідальності боржника;
• збереження права стягувача на звернення до державного чи приватного виконавця;
• залишення у виключній компетенції державного виконавця стягнень за певними видами документів.
Також варто очікувати додаткових надходжень до держбюджету через податки, що сплачуватимуть приватні виконавці, та підвищення ефективності виконання судових рішень за рахунок
вмотивованості виконавців.
Разом з тим варто висловити й деякі побоювання стосовно функціонування такої системи. Зокрема, проблемами залишаються:
• відповідність принципу пропорційності в демократичному суспільстві повноважень, якими буде наділений приватний виконавець;
• збереження балансу між повноваженнями державних і приватних виконавців;
• висока вартість послуг приватних виконавців і неможливість широких верств населення звернутися до них через відсутність коштів на авансування їх витрат.
Також ризики можуть виникнути через відсутність довіри до приватних виконавців з боку суспільства, імовірність зловживань і відсутність механізму дієвого судового контролю за приватними ділками. Крім цього, впадає в очі однобокість реформи в регламентації статусу приватного виконавця, за якої відсутня паралельна оптимізація статусу державного виконавця.
Оптимізація лише починається
Загальносвітові тенденції у сфері виконання судових рішень дозволяють говорити про те, що запровадження в Україні змішаної системи виконання судових рішень є, безперечно, прогресивним кроком, однак це не повинно розцінюватись як остаточне розв’язання проблеми оптимізації функціонування виконавчого провадження, а має сприйматися лише як перехідний етап до повної «приватизації» сфери виконавчого провадження з метою підвищення ефективності захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина.
У цьому контексті слід звернутися до прогресивного досвіду Франції та інших держав, які для реформування виконавчого провадження обрали французьку модель (це Литва, Латвія, Естонія, Греція, Угорщина, Нідерланди, Португалія, Румунія, Чехія). Так, у Франції діє приватноправова модель примусового виконання. Судовий виконавець наділений монополією щодо виконання рішень у сфері приватного права, не маючи можливості втручатися у сферу дії публічного права, в якій виконання рішень покладене на спеціальні органи державної влади при Міністерстві фінансів.
Таким чином, французька модель виконання судових рішень характеризується тим, що у приватноправовій сфері примусове виконання здійснюється тільки на приватній основі, натомість виконання судових рішень у публічно-правовій сфері належить до компетенції державних органів. У 2003 р. повна приватизація сфери виконання рішень відбулася в Литві, що супроводжувалося ліквідацією служби судових виконавців та переходом до приватноправової моделі з наділенням приватних виконавців статусом «вільних професіоналів». Натомість у Чехії змішана модель виконання існувала лише під час перехідного періоду й також завершилася повною приватизацією сфери виконання судових рішень.
Позитивний досвід вказаних держав може бути сприйнятий і запроваджений на національному грунті. З огляду на це слід вказати, що змішана модель виконавчого провадження має стати тільки перехідним етапом, першим кроком у трансформації вітчизняної публічно-правової моделі примусового виконання у приватноправову. Подальше реформування з часом має бути пов’язане з ліквідацією державної виконавчої служби та
подальшою диференціацією функцій залежно від характеру правовідносин, щодо яких ухвалене рішення. Зокрема, повноваження щодо примусового виконання рішень у приватноправовій сфері мають бути повністю передані приватним виконавцям. Натомість повноваження стосовно примусового виконання рішень у публічно-правовій сфері мають бути розподілені між органами державної влади, до компетенції яких належить те чи інше коло питань, щодо яких ухвалене рішення, або ж передані до компетенції одного з органів, підзвітних Міністерству фінансів.
Як запрацює реформована модель примусового виконання судових рішень в Україні — покаже час. І, на жаль, немалий час. Пов’язано це з нашою звичкою «реформування поступового й поетапного», інколи непослідовного та надзвичайно залежного від менталітету: старе краще за реформоване. Переконує в невтішній думці й постійне завдання при реформуванні враховувати та вирішувати фінансово-організаційні проблеми, а також нова редакція базового закону «Про виконавче провадження», який майже не зазнав суттєвих змін.
І все ж є надія, що реформування сфери примусового
виконання судових рішень поверне довіру до цієї сфери юстиціарної діяльності, а також до правосуддя. Адже очевидно, що невиконане судове рішення сенсу не має, як і сам судовий процес. У той же час не можна забувати, що Iustitia — fundamentum regni.
_03_03.png)
